普洱市紧盯工程性缺水制约全市高质量发展的瓶颈，通过解放思想、创新机制、变换模式，探索出市场化筹集水利建设资金的有效模式，全市水利高质量发展步伐持续迈进。

一、背景情况

普洱市位于云南省西南部，全市地域广袤、资源丰富，多年平均水资源总量305.5亿立方米，水资源极为丰富；长期以来，由于地缘政治需要，普洱市主要任务是为国守边、强边固防，水利基础设施历史欠账大，丰富的水资源与落后的水利基础设施形成强烈反差，工程性缺水已成为制约全市经济社会发展的瓶颈之一，急需加快推进水利基础设施建设步伐。全市水利项目筹资压力大，传统的财政投入、地方政府专项债等筹资渠道已难以继续支撑水利建设投资增长，普洱市为破解水利项目筹资压力持续加大的困局，坚持践行“两手发力”总要求，不断转变思路、开拓创新，全力推进“水利+”“全域全要素资源整合”模式招商，引入社会资本，多渠道筹集项目建设资金，确保各项任务落地见效。

二、主要做法

（一）转变观念、创新思路。主动顺应国家和省级投资政策变化，转变以往主要依靠各级财政拨款建设水利工程的传统观念，坚持政府和市场“两手发力”，牢固树立市场化运作的理念，坚持必要性、可行性、收益性审查，先算账、后建设，重新梳理已经进行“三区三线”调整的“十四五”规划项目，精准包装出收益基本能够覆盖贷款本息的项目清单，建立招商引资项目库，为市场化筹集水利建设资金夯实基础。

（二）高位推动、政策赋能。普洱市人民政府出台《普洱市支持水利高质量发展六条措施》，即：水资源费反哺水利建设；水土保持补偿费全额反哺水利建设；关联土地占补平衡指标收益、提质增效产能收益全额反哺水利项目建设；深化水价改革；强化要素保障；强化督查考核。明确自2023年起，每年征收的水资源费市、县（区）分成部分，按照10%的比例安排给市、县（区）水行政主管部门用于水利建设；市、县（区）按征收权限缴入同级财政的水土保持补偿费，按照100%的比例安排给市、县（区）水行政主管部门用于水利建设；挖掘并整合拟建水库周边土地资源，将土地资源整治为高稳产农田，新增耕地、新增水田和提质改造所新增的高稳产农田，指标收益、提质增效产能收益全部由市级统筹安排，按照“一项目一方案”的原则，制定分配方案经市人民政府审批同意后，由市自然资源和规划局直接拨付县（区）专项用于新建水利项目建设，实现土地整治项目收支自平衡，剩余资金全部用于补助水利建设资金缺口；并对深化水价改革，强化要素保障，强化督查考核进行了明确，为普洱市多渠道市场化筹措资金提供政策支撑和保障。

（三）盘活存量、以水生财。围绕现有水库周边排查旱田旱地规模，依托国家实施耕地占补平衡提质增效政策，以旱地改水田为重点，先定规模、算清收益，按照项目收益能否覆盖土地整治、管网架设等工程性投资为底线，以收益覆盖投资之后的资金结余量来论证项目能否建设，同步谋划引入市场主体发展产业，最终达到盘活存量资源，提升耕地质量，发展特色产业，推进农村水价改革，“死水”变“活水”，资源变资金的目的。

以宁洱县勐先乡曼巴箐水库为试点

，实施宁洱县水利基础设施提质增效土地整治项目，采取“水利建设+土地整治+特色产业”的运作机制，将水资源和土地资源有效融合，通过土地整治、提质增效、改良灌溉条件，将低效用地整治为高稳产农田，以新增耕地、新增水田的指标收益、提质增效产能收益实现项目自平衡，弥补水利建设资金缺口。项目通过公开招标方式引入社会资本与县级投资平台公司共同组建项目公司实施。政府赋予项目公司曼巴箐水库水资源特许经营权，特许经营期30年，由社会资本全额出资1.2亿元（政府不出资），承担曼巴箐水库的管理养护，并对周边10公里内具备条件的1000亩左右土地实行提质改造，同时建设输配水工程，实现将旱地改为水田，并提升土地产能指标的目标。待项目建设完成后，按照《普洱市支持水利高质量发展六条措施》，由县土储交易中心对外拍卖转让新增水田指标（当前指标交易价10万元/亩起），转让的收益预计1亿元以上，将通过财政转移支付至项目公司作为项目收益。另外，土地提质将获得财政的产能补贴（产能提一级补贴1万元/亩），也作为项目收益。在土地提质增效的基础上，由政府牵头引入规模化农业企业，从农民手中流转土地，打造蔬菜生产、加工、仓储、运输、销售全产业链，项目公司通过曼巴箐水库水资源特许经营权向农业企业售水收取水费。项目通过引入社会资本实施“水资源+土地资源+农业产业”一体规划一体开发，在政府不出一分钱、不增加政府债务的基础上，完成了曼巴箐水库管理养护、建设农田水利设施、实施土地提质改造、推动土地流转、打造蔬菜种植全产业链的任务，实现了“水资源+土地资源+农业产业”三者融合协调可持续发展，政府、企业、农民三方均从中获益的目的，促进了地区经济，真正实现了“以水生财”。

（四）扩大增量、以地换库。对“十四五”规划中的拟建项目，按照先找资源，再建水库的工作思路，对照第二次、第三次全国国土调查矢量图，初步筛选出拟建水库周边的旱田旱地、荒山荒地、林地园地等后备资源，然后聘请专业团队有针对性地开展实地复核，最终确定后备资源总量，再根据国家耕地占补平衡补助政策，算清国家奖补、指标出让、产能补助等总收益，坚持项目能够自求平衡的原则，以项目收益支撑拟建水库建设资金，达到既破解了市、县两级无力筹集项目建设资金的瓶颈制约，又消除了地方政府隐债风险的目的。以灌区耕地占补平衡指标、水费收取等收益能够覆盖工程投资成本为基础，同步引进市场主体发展产业，承接灌区开发，破解项目建设资金筹措难，后续运营管理难的堵点、痛点。

以景东县为试点

，参照宁洱县“水资源+土地资源”一体开发的模式，进一步推进景东县无量山中型灌区项目，实现“以地换库”。谋划覆盖漫湾镇、林街乡、景福镇、曼等乡、大朝山东镇5个乡镇的无量中型灌区，项目区规划新建水库3座、规划取水坝4座，基本农田旱地改造水田1.32万亩、新增水田1.41万亩，总计可出让土地指标面积2.74万亩，按现行政策土地出让

总收益约31.77亿元，项目预估成本23.71亿元，净收益约8.06亿元。通过公开招标的方式引入社会资本承担灌区建设，项目建设完成后，再由政府牵头引入规模化农业企业，打造农业产业链。参照宁洱模式，社会资本将获取水田指标交易收益、耕地提质补贴、特许经营收取水费等收益。项目实施后同样实现水利、农业、产业协同发展，政府、企业、农民共同受益的目标。

三、经验启示

（一）转变观念，充分认识“两手发力”是水利高质量发展的必然要求。“两手发力”是习近平总书记治水思路的重要内容，是实现水利高质量发展的必然要求，是破解水利建设资金短缺问题的根本途径。要切实转变思想观念，改变原来过分强调水利公益性特点、过度依赖财政支持的惯性思维，深刻认识“两手发力”引入社会资本对于水利高质量发展的极端重要性，要把招商引资作为筹措水利项目建设资金首要途径来抓，普洱市大力运用市场手段，打好资源注入、工程移交、投资扩权等“组合拳”，为当前大规模水利建设积极吸引社会资本，多渠道筹集水利建设资金奠定了坚实基础。

（二）高度重视，争取党委政府对全域资源进行统筹谋划是重要前提条件。要实现“水利+”，单靠水利部门是绝对做不到的，必须依靠党委、政府对全域资源进行统筹谋划，充分认识水利的基础性、战略性地位和水利招商引资工作的极端重要性，普洱市以市人民政府名义出台《普洱市支持水利高质量发展六条措施》，坚持“市级统筹、企业主导、县级推动”的原则，由市人民政府牵头，市发展改革、财政、自然资源和规划、水利、考评办、各县（区）人民政府等部门协同发力，形成统筹水利和各行各业“共同做大蛋糕”的共识，真正增强“水利+”“全域全要素资源整合”推进水利项目招商引资的自觉性和主动性，让企业吃上了“定心丸”，企业敢于投、愿意投，推动了水利事业发展与社会资本运作的良性互动。

（三）突出打捆包装，提升水利项目对社会资本的吸引力是关键要素。坚持水利投融资市场化方向不动摇，根据项目的实际情况和特点，拓宽思路、找准路径，统筹土地要素、资本要素、技术要素、房产资源、自然资源、经营性基础设施资源、产业资源、生态权益资源等，加强项目谋划打捆包装。采取项目整合打捆打包，将小项目整合为大项目，把水利资产“聚起来”；将已建水利资产与新建项目相结合，让既有资产“活起来”；将公益性、准公益性资源与经营性资源相互匹配，与土地资源、旅游资源、城市供水、污水处理、采砂权等优质资源整合，增强项目收益能力，让融资能力“强起来”，增强水利项目招商引资竞争力。