解读《云南省人民政府关于九大高原湖泊“三区”管控的指导意见》
日前，云南省人民政府制定出台《关于九大高原湖泊“三区”管控的指导意见》（以下简称《指导意见》）。为更好地理解和贯彻《指导意见》精神，确保落地见效，现就《指导意见》有关政策解读如下。
一、起草背景
为深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于九大高原湖泊及滇池沿岸过度开发问题的重要指示批示精神，破解“环湖造城”“贴线开发”困局，云南省委、省政府站在“国之大者”的战略高度，以高度的政治责任感和强烈的政治担当，全面打响“湖泊革命”攻坚战，印发实施《关于“湖泊革命”攻坚战的实施意见》（云发〔2021〕22号）。
按照省委、省政府安排部署，省河长办牵头会同省自然资源厅、省生态环境厅及涉湖州（市）人民政府开展九大高原湖泊“两线”划定工作，同时，起草了《指导意见》，进一步加强流域空间管控，最大限度减少人为干扰，最大限度降低入湖污染负荷，有力促进九大高原湖泊流域经济社会发展全面绿色转型。
《指导意见》经广泛征求意见、多次修改完善并进行合法性审查，于2022年2月21日、3月30日分别经第十三届省人民政府第143次常务会议、第十一届省委常委会第18次会议（扩大）审议通过。2022年4月25日，省人民政府正式印发了《指导意见》。
二、目标任务
按照《指导意见》要求，通过在九大高原湖泊从严制定湖泊“三区”具体管控措施，实现依法治湖、科学治湖、系统治湖、责任治湖，以生态环境高水平保护促进流域经济社会高质量发展。
三、主要内容
指导意见共30条，要求分区制定从严管控措施，具体管控指导意见如下：
一是生态保护核心区。核心区是流域生态安全格局体系的核心区域，是湖泊生态空间管控最严格的主导功能区，禁止开展与生态保护无关的建设活动，实现清零留白，还复自然生态。生态保护核心区实行10条正面清单管控，分别为：全面排查实物指标、全面退出无关设施、全面甄别分类处置、严格管控建设活动、严格污染防控与治理、严格落实耕地用途管制、严格执行取水许可制度、加快实施生态补水、加快完善湖泊监测体系建设、加快提升生态系统服务功能。
二是生态保护缓冲区。缓冲区是湖泊的重要保护区域，是严禁开发利用的区域，重在加强湖泊生态缓冲空间带修复，提高湖泊生态环境承载能力。生态保护缓冲区实行10条负面清单管控，分别为：禁止人口迁入、禁止新增建设项目、禁止扩大建设规模、禁止破坏生态空间、禁止水资源浪费、禁止新增排污口、禁止污水直排、禁止生产生活垃圾无序处置、禁止“大药大肥”方式种植、禁止规模化养殖。
三是绿色发展区。绿色发展区是控制开发利用强度、调整开发利用方式、实现流域保护和开发利用协调发展的区域，以提升生态涵养功能、促进富民就业为重点，完善生态补偿和后期管护机制，促进生态特色城镇和美丽乡村建设，加快形成绿色高质量发展的生产生活方式。有10条具体指导意见，分别为：科学确定人口和城镇建设规模、严格管控建设用地总规模、统筹加快“两污”治理、全面提高用水效率、加快开展面源污染治理、持续推进高标准农田建设、深入推进水权水价改革、全力发展绿色低碳循环经济、大力推进流域生态修复、积极探索生态保护补偿机制。
四、涉及范围
《指导意见》实施范围覆盖九大高原湖泊流域，即滇池、洱海、抚仙湖、程海、泸沽湖、杞麓湖、星云湖、阳宗海、异龙湖。涉及5个州（市），即昆明市、玉溪市、红河州、大理州、丽江市。“湖泊革命”任务涉及省委组织部、省委宣传部等9个省级湖长联系部门，省发展改革委、省生态环境厅等27个省河长制领导小组成员单位，省委统战部、省委巡视办、省人大常委会办公厅、省政协办公厅、省人民检察院、省河长办等省级有关部门。
五、关键词诠释
1.“两线”：自湖泊由内到外依次是湖滨生态红线、湖泊生态黄线。
2.“三区”：“三区”分别是生态保护核心区、生态保护缓冲区、绿色发展区。其中，生态保护核心区是湖泊岸线与湖滨生态红线之间区域，生态保护缓冲区是湖滨生态红线与湖泊生态黄线之间区域，绿色发展区是湖泊生态黄线与湖泊流域分水线之间区域。
3.湖泊法定最低运行水位：为湖泊保护条例中明确的湖泊最低运行水位线。
4.初期雨水：一般是指地面10—15毫米厚已形成地表径流的降水。由于降雨初期，雨水溶解了空气中的大量酸性气体、汽车尾气、工厂废气等污染性气体，降落地面后，又由于冲刷屋面、沥青混凝土道路等，使得前期雨水中含有大量的污染物质，前期雨水的污染程度较高，甚至超出普通城市污水的污染程度，给湖泊带来较大的污染负荷。
5.无害化公共卫生厕所：按照《美丽乡村—无害化公共卫生厕所建设与维护规范》（DB45/T 2067—2019）等有关规范执行。
6.水质优良（Ⅲ类及以上）率：按照《地表水环境质量标准（GB3838—2002）》水质标准评价，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类水体所占比率。
7.Ⅴ类、劣Ⅴ类水体：按照《地表水环境质量标准（GB 3838—2002）》水质标准进行评价。
8.黑臭水体：城市黑臭水体按照《城市黑臭水体整治工作指南》及住房城乡建设部门有关文件标准执行。农村黑臭水体按照生态环境部门有关文件标准执行。
9.河湖“四乱”问题：河湖“乱占”“乱采”“乱堆”“乱建”问题，按照水利部有关标准执行。
